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Metodología T

La protección social en Cataluña reconduce más de una quinta parte del producto interior bruto del país. El objetivo de esta publicación es describir los flujos financieros que permiten el funcionamiento de estos mecanismos protectores y su posterior distribución.

Esta información se presenta de manera que los datos sean comparables con otros países y territorios, adoptando así la metodología del Sistema europeo de estadísticas de protección social (SEEPROS), diseñada por Eurostat en 1981 y revisada en profundidad en 1996.

En esta publicación se adopta el criterio de presentar series quinquenales, con lo cual se limita la revisión de los datos por motivos de mejora en las fuentes de información, pero también por variaciones metodológicas. Esta inestabilidad es motivada, en parte, por evidentes dificultades metodológicas, pero también por el gran dinamismo de los sistemas de protección social, así como por el hecho de que éstos son, a menudo, centro de atención de la opinión pública y de los estamentos políticos.

En las cuentas se publican cinco grupos de tablas:

  1. Dos tablas básicas de detalle con los ingresos y gastos de la protección social a su máximo nivel de desagregación conceptual.
  2. Veintidós tablas de análisis global en las que se presentan los gastos y los ingresos de protección social según las principales categorías de clasificación y funciones, y en relación con el producto interior bruto, las magnitudes correspondientes al conjunto de España, la población y la evolución de los precios.
  3. Catorce tablas de análisis por agrupaciones de sistemas de protección social, en las que se presentan los gastos e ingresos de protección social según las principales categorías de clasificación y funciones. Se muestran las cifras globales de cada sistema y sus proporciones, así como las tablas de transferencias entre ellos.
  4. Nueve tablas de análisis por unidades gestoras en las que, para cada criterio de agrupación de las unidades (todas las unidades gestoras, de naturaleza pública y dependientes de la Generalidad de Cataluña), se presentan los gastos e ingresos de protección social según las principales categorías de clasificación y funciones. Se muestran las cifras globales de cada sistema y sus proporciones sobre el conjunto de unidades.
  5. Cuarenta y tres tablas de análisis territorial en las que las cifras de gastos e ingresos de la protección social de Cataluña se confrontan con las de España, las de la Unión Europea de los quince, de los veinte y cinco y de los veintisiete países. Las tablas de gastos se clasifican según si se analizan los gastos corrientes, las prestaciones en general o las prestaciones a partir de sus funciones específicas. Las tablas de ingresos se clasifican según si se muestran las cifras globales, las proporciones según las principales categorías de clasificación o según el sector de procedencia. Las cifras de gastos se relativizan de acuerdo con la población y el nivel de precios (utilizando unidades de poder de compra) o el producto interior bruto.

Estos datos se acompañan de la información metodológica necesaria para hacer un buen uso y con la definición de los conceptos que sustentan la metodología empleada.

Además, se ha elaborado un capítulo de principales resultados donde resaltan los elementos más característicos de la evolución de la protección social en Cataluña durante estos años.

Como elemento claramente significativo se debe destacar la importancia del flujo solidario con el resto de España, que en estas cuentas queda al descubierto y que de otro modo queda enterrado en las cuentas de la protección social estatal. Desde el año 1991 (año para el que se elaboran las primeras cuentas SEEPROS en Cataluña), se ha constatado que la aportación de la Administración central para financiar las prestaciones sociales para los catalanes ha sido muy por debajo de la media española, aunque con la irrupción de la crisis económica del 2008 se ha producido una transformación drástica de las cifras absolutas.

Llama la atención el hecho de que en algunos años (los anteriores a la crisis económica) aparece una aportación negativa de la Administración estatal hacia la protección social catalana. Esta cifra negativa es debida fundamentalmente a aspectos formales y criterios contables, pero hace obvia una realidad que hay que destacar: el sistema catalán de protección social tiene una capacidad de autofinanciación superior a la capacidad media del sistema español. Por lo tanto, teniendo en cuenta el criterio de caja única que se aplica al amplio sistema de Seguridad Social español, se establece un flujo económico solidario de gran magnitud.

La construcción del Sistema europeo de estadísticas de protección social (SEEPROS) es la respuesta europea a la necesidad largamente sentida, y nunca resuelta del todo satisfactoriamente, de disponer de medidas homogéneas de los esfuerzos protectores en los diferentes países.

Para superar las limitaciones de las estadísticas sobre el coste de la Seguridad Social o de las estadísticas que evalúan el gasto social público, el SEEPROS adopta el concepto más amplio de "protección social".

En 1981 se termina una metodología que conduce a la elaboración de las cuentas durante los siguientes 15 años. En este tiempo se detectan varias insuficiencias de este planteamiento metodológico y pronto se inician los trabajos para una revisión en profundidad, que concluye en 1996 con la aparición del Manual SEEPROS.

Los datos que se presentan en esta publicación han sido tratados de acuerdo con este último texto metodológico, del cual presentamos a continuación los principales elementos.

1. El concepto de protección social

De acuerdo con el SEEPROS, el concepto de protección social "...incluye todas las intervenciones de organismos públicos o privados destinadas a aligerar las cargas que representan para los hogares e individuos una serie establecida de riesgos o necesidades, siempre que no exista un acuerdo simultáneo y recíproco ni individual".

Esta definición se complementa positivamente con la relación de funciones (o riesgos y necesidades) de la protección social que, por convenio, es la siguiente:

Enfermedad/atención sanitaria

Mantenimiento de la renta y apoyo en efectivo a causa de una enfermedad física o mental, con la excepción de los casos de invalidez. Atención sanitaria destinada a conservar, restablecer o mejorar el estado de salud de las personas protegidas.

Invalidez

Mantenimiento de la renta y apoyo en efectivo o en especies (exceptuando la atención sanitaria) relacionada con la incapacidad de las personas disminuidas físicas o psíquicas.

Vejez

Mantenimiento de la renta y apoyo en efectivo o en especies (exceptuando la atención sanitaria) relacionada con la vejez.

Supervivencia

Mantenimiento de la renta y apoyo en efectivo o en especies relacionada con la muerte de un miembro de la familia.

Familia/hijos

Asistencia en efectivo o en especies (exceptuando la atención sanitaria) relacionada con el embarazo, el nacimiento y la adopción, la atención de niños y de otros familiares.

Paro

Mantenimiento de la renta y asistencia relacionadas con la situación de paro.

Vivienda

Ayuda para la financiación de la vivienda.

Exclusión social no clasificada en otra parte

Prestaciones en efectivo o en especies (exceptuando la atención sanitaria), destinadas a luchar contra la exclusión social, siempre que no sean consideradas en otra función.

De este enunciado de protección social conviene destacar lo siguiente:

  • Se incluyen tanto las intervenciones de entidades públicas como privadas, pero se excluyen las transferencias directas entre hogares o individuos.
  • No se incluyen aquellas intervenciones en las que la persona beneficiaria está obligada a suministrar a cambio, simultáneamente, algo de valor equivalente. En el supuesto que la contrapartida sea sólo una parte del valor de la prestación, éste se contabilizará aminorado en el valor de aquélla.
  • Se excluyen los seguros subscritos a iniciativa privada por los individuos o los hogares exclusivamente en su propio interés.
  • No se incluyen las intervenciones en el campo de la educación, aunque sí que se considera protección social una parte importante del gasto en educación infantil, dado su carácter parcialmente protector.
  • No se contabilizan las desgravaciones, deducciones y otras bonificaciones de tipo fiscal relacionadas con la protección social. En este concepto se ha producido una excepción con la desgravación fiscal por maternidad que a partir del año 2003 se ha establecido en el impuesto sobre la renta de las personas físicas y que el Ministerio de Trabajo ha decidido contabilizar como protección social debido a su universalidad.

3. Los sistemas de protección social: unidad básica de análisis

Un sistema de protección social es un conjunto específico de normas, basadas en una o varias unidades institucionales, que rigen el suministro de las prestaciones sociales y su financiación. Idealmente cada sistema debería prestar protección ante un único riesgo o necesidad y debería cubrir un solo grupo específico de beneficiarios.

Los sistemas constituyen la unidad básica de análisis de datos en el SEEPROS. La determinación de los sistemas a tener en cuenta en una unidad territorial concreta se realiza de acuerdo con la realidad legal, pero también con las posibilidades empíricas de obtención separada de los datos contables completos.

Fruto de este compromiso entre lo que es deseable y lo que es factible es la relación de sistemas que se tienen en cuenta en la elaboración de las cuentas para Cataluña:

Sistemas de protección social

  • Deducción fiscal por maternidad
  • Derechos pasivos para funcionarios de la Administración central
  • Derechos pasivos para víctimas de sucesos o calamidades
  • Fondos de compensación de la Seguridad Social (*)
  • Fondos de garantías salariales
  • Servicio Público de Ocupación Estatal (SEPE)
  • Organización Nacional de Ciegos Españoles
  • Pensiones del Fondo de Asistencia Social
  • Pensiones no contributivas de la Seguridad Social
  • Política de ocupación de la Generalidad de Cataluña
  • Política pública de vivienda social
  • Prestaciones directas obligatorias de los ocupadores
  • Prestaciones directas voluntarias de los ocupadores
  • Prestaciones sociales y económicas de la LISMI
  • Previsión social
  • Protección en el entorno del sistema educativo
  • Protección familiar de la Seguridad Social
  • Régimen de accidentes y enfermedades profesionales de la SS
  • Régimen de trabajadores autónomos de la SS
  • Régimen de trabajadores del mar de la SS
  • Régimen especial agrario por cuenta ajena de la SS
  • Régimen especial agrario por cuenta propia de la SS
  • Régimen especial del hogar de la SS
  • Régimen especial del carbón de la SS
  • Régimen general de la Seguridad Social
  • Régimen SOVI
  • Regímenes complementarios para funcionarios estatales
  • Sistema catalán de salud
  • Sistema privado de servicios sociales
  • Sistema público de servicios sociales
  • (*) El Fondo de Compensación de la Seguridad Social es un sistema ficticio creado para recoger las transferencias entre regímenes de la Seguridad Social como consecuencia de sus correspondientes superávits y déficits.

Conviene precisar que los sistemas de protección social se ocupan únicamente de la redistribución y no de la producción de servicios, pese a que la misma unidad institucional pueda realizar las dos funciones al mismo tiempo.

Estos sistemas se pueden clasificar de distinta manera, de acuerdo con los diferentes criterios aplicables, entre los cuales destacamos:

Según la toma de decisiones

Las categorías básicas son los sistemas públicos y los sistemas privados.

Según la obligatoriedad legal del sistema

Fundamentalmente se pueden clasificar en obligatorios y no obligatorios.

Según el derecho a las prestaciones

Clasifica los sistemas en contributivos y no contributivos.

Según el ámbito de cobertura

Las categorías básicas son sistemas universales, generales o especiales.

Según el nivel de protección

Este criterio clasifica los sistemas en básicos y complementarios.

4. Las unidades institucionales que gestionan las prestaciones sociales

Cada sistema de protección social puede ser gestionado por una o varias unidades institucionales, que son la fuente de información básica para la elaboración de las cuentas y a menudo son la referencia más clara para el usuario de los datos. Es por este motivo que también se presentan los datos agregados por las unidades institucionales, así como por subconjuntos de éstas.

Las unidades institucionales se han agrupado de acuerdo con los criterios siguientes:

Según la naturaleza

Se clasifican en públicas y privadas.

Según la dependencia

Este criterio permite fundamentalmente conocer la actividad protectora de las unidades vinculadas a la Generalidad de Cataluña.

En Cataluña, las unidades institucionales que participan en la gestión de la protección social son las siguientes:

Unidades institucionales

  • Administración del Estado
  • Administración local
  • Cajas de ahorros
  • Departamento de Bienestar Social y Familia (excepto ICASS)
  • Departamento de Justicia
  • Departamento de Territorio y Sostenibilidad
  • Departamento de Empresa y Ocupación
  • Departamento de Educación
  • Empresas
  • Entidades de iniciativa social
  • Fondos de Garantías Salariales
  • Generalidad de Cataluña (prestaciones personas ocupadas)
  • Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales
  • Instituto Catalán de la Salud
  • Instituto de Migraciones y Servicios Sociales
  • Instituto Nacional de la Seguridad Social
  • Instituto Nacional de Ocupación (INEM)
  • Instituto Social de la Marina
  • Instituto Social de las Fuerzas Armadas
  • Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado
  • Mutualidad General Judicial
  • Mutualidades de Previsión Social
  • Mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales
  • Organización Nacional de Ciegos Españoles
  • Servicio Catalán de la Salud
  • Tesorería General de la Seguridad Social

5. La estructura contable del gasto

El nivel más básico en el que el SEEPROS clasifica el gasto de protección social es el siguiente:

Clasificación básica del gasto de protección social

  • Prestaciones sociales
  • Gastos de administración
  • Transferencias a otros sistemas o unidades de protección social
  • Otros gastos

Los "Otros gastos" de protección social incluyen fundamentalmente los gastos financieros de los sistemas de protección social.

A su vez los gastos en prestaciones sociales pueden ser clasificados por diferentes criterios que pueden tratarse de forma superpuesta o alternativamente:

  • Según funciones de protección social, enumeradas más arriba.
  • Según si la prestación se condiciona o no a la comprobación de recursos económicos de la persona o personas beneficiarias (con o sin control de recursos).
  • Por la esencia de la prestación, que las clasifica en prestaciones en efectivo, en especie.
  • Las prestaciones en efectivo pueden ser clasificadas según si son periódicas o puntuales.
  • Finalmente, para cada función de protección social se establece una tipología detallada de las prestaciones que prevé anotaciones específicas para aquellas prestaciones más habituales (por ejemplo, pensiones de jubilación, licencia por enfermedad o ayuda a domicilio para personas disminuidas).

6. Los ingresos de los sistemas de protección social

Los ingresos de los sistemas de protección social se clasifican de acuerdo con la siguiente estructura básica:

Clasificación básica de los ingresos de protección social

  • Cotizaciones sociales
  • de los ocupadores
  • de las persones protegidas
  • Aportaciones de las administraciones públicas
  • Transferencias de otros sistemas o unidades de protección social
  • Otros ingresos

Al mismo tiempo, las cotizaciones sociales de los ocupadores se pueden clasificar en efectivas o imputadas, según si ha existido, previamente, un pago del ocupador a una entidad aseguradora, que es quien se compromete a cubrir la prestación en su día, o si es el ocupador quien hace frente directamente a la cobertura de la prestación.

Al mismo tiempo, las cotizaciones sociales de los ocupadores se pueden clasificar en efectivas o imputadas, según si ha existido, previamente, un pago del ocupador a una entidad aseguradora, que es quien se compromete a cubrir la prestación en su día, o si es el ocupador quien hace frente directamente a la cobertura de la prestación.

Dentro las cotizaciones de las personas protegidas se distingue entre las abonadas por las personas asalariadas, por quienes trabajan por su cuenta y por las personas en situación pasiva.

Las aportaciones de las administraciones públicas se clasifican según si provienen de impuestos expresamente previstos para financiar la protección social o de los ingresos públicos generales.

Los otros ingresos de los sistemas de protección social son fundamentalmente los producidos por las rentas de la propiedad.

Finalmente se clasifican según el tipo de entidad de la cual provienen: Administración del estado, local, autonómica, de la Seguridad Social, entidades sin afán lucrativo, sociedades, hogares o el resto del mundo.

7. El método de cálculo de las aportaciones de la Administración central

El SEEPROS, como marco metodológico pensado para elaborar las cuentas de sistemas de protección social de ámbito estatal, no da respuesta a algunos de los problemas que se nos plantean en la elaboración de los de Cataluña, donde más de tres cuartas partes del gasto se efectúa en sistemas que participan claramente de una financiación de ámbito estatal. Este es el caso, fundamentalmente, de los sistemas de pensiones de la Seguridad Social y del sistema de prestaciones por paro.

La regionalización de esta financiación estatal se puede realizar siguiendo distintos métodos que pueden conducir a formas diferentes de describir una misma realidad.

En este caso, el Instituto de Estadística de Cataluña ha adoptado el criterio de ajustar la financiación del subsistema catalán a su gasto efectivo en Cataluña, más el ahorro —o desahorro— del sistema estatal atribuible a Cataluña.

Esta decisión metodológica requiere la realización de los siguientes procesos:

  • Estimación del ahorro —o desahorro— atribuible a Cataluña generado por estos sistemas en el conjunto de España. La evolución de esta magnitud queda determinada fundamentalmente por la política financiera de la Seguridad Social, tiene en cuenta el Fondo de reserva de la Seguridad Social creado en el año 2000 y se calcula aplicando la proporción de cotizaciones a la magnitud estatal.
  • Determinación de la aportación de la Administración central como la diferencia entre los recursos empleados (gasto más ahorro) y el resto de ingresos directamente generados en Cataluña por el sistema (fundamentalmente cotizaciones). Este procedimiento posibilita la aparición de aportaciones negativas que, de hecho, son habituales en buena parte de los sistemas contributivos de la Seguridad Social en Cataluña.

8. La información sociodemográfica de referencia en el cálculo de indicadores

Como ya se ha dicho antes, aunque las cuentas de la protección social describen detalladamente el esfuerzo protector de los países, la mayor parte de las referencias sobre esta estadística se producen con relación a su capacidad en la comparación entre diferentes países.

Conscientes de esta característica, se han incorporado en esta presentación un número importante de mesas relativizadas por distintos indicadores sociodemográficos. Este hecho da un papel muy relevante a los valores de estos indicadores no siempre totalmente consensuados y estables.

Para España, la Unión Europea en conjunto y algunos países de ésta, se han utilizado los valores oficiales publicados por Eurostat, mientras que para Cataluña se han tenido en cuenta las series que son homologables a éstas.

A continuación se enumeran las fuentes utilizadas para Cataluña:

Población

Estimaciones de la población actual a 31 de julio. INE.

Producto interior bruto

Serie armonizada de la contabilidad regional de España. Base 2008. INE.

Unidades de poder de compra

En Cataluña se aplican los factores de conversión a unidades de poder de compra asignados a España.

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13.02.2014